中國(guó)電鍍網(wǎng)資訊:備受關(guān)注的《民事訴訟法修正案(草案)》近期已經(jīng)過(guò)第二次審議。值得注意的是,二次審議稿進(jìn)一步明確了“誰(shuí)執(zhí)公益訴訟敲門磚”的問(wèn)題。
初審稿規(guī)定,“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。”而二審稿將條款中的“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”進(jìn)一步修改為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”。
這處修改意味著什么?要不要將檢察機(jī)關(guān)列為環(huán)境民事公益訴訟的原告?本報(bào)特約北京林業(yè)大學(xué)教師、環(huán)境法學(xué)博士楊朝霞為我們解讀。
專家視點(diǎn)
檢察機(jī)關(guān)可發(fā)揮哪些作用?
可以成為公益訴訟早期的“急先鋒”和遠(yuǎn)期的“預(yù)備役”
全國(guó)人大常委會(huì)近期對(duì)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案(草案)》進(jìn)行了第二次審議,將第55條修改為“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”。
換言之,只有其他法律賦予了起訴資格的有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體,方有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。
然而,至今只有1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條,最高人民法院2010年《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》第13條授予了環(huán)保部門代表國(guó)家提起污染損害賠償?shù)钠鹪V資格。
當(dāng)前,《環(huán)境保護(hù)法》正在進(jìn)行緊鑼密鼓地修改,現(xiàn)在最大的爭(zhēng)議是,要不要將檢察機(jī)關(guān)明確列為環(huán)境民事公益訴訟的原告。
□檢察機(jī)關(guān)成為原告有無(wú)依據(jù)?
根據(jù)我國(guó)《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定,人民檢察院作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),通過(guò)行使檢察權(quán),保護(hù)有關(guān)公私財(cái)產(chǎn)和公民權(quán)利。據(jù)此,可推導(dǎo)出檢察機(jī)關(guān)具有環(huán)境民事公益訴訟的原告資格,即代表國(guó)家,通過(guò)行使民事公訴權(quán),對(duì)公民、法人和其他組織的環(huán)境守法情況進(jìn)行監(jiān)督。
此外,根據(jù)“訴訟信托”的原理,當(dāng)公民等環(huán)境權(quán)人對(duì)于危害環(huán)境公益的環(huán)境污染和破壞行為不敢、不愿、不能起訴時(shí),檢察機(jī)關(guān)可基于公民的“信托”,以環(huán)境權(quán)為實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ),以自己的名義提起環(huán)境民事公益訴訟。
盡管檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中承擔(dān)原告(提起民事公訴)和法律監(jiān)督者(對(duì)法院的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督)的雙重身份,但并不意味著這兩重角色必然會(huì)發(fā)生沖突。
事實(shí)上,在我國(guó)的刑事訴訟中,檢察機(jī)關(guān)一直是具有雙重身份的,這并沒(méi)有帶來(lái)什么不良影響。同理,只要制度設(shè)計(jì)合理,賦予其同被告平等的訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù),檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事訴訟中也能處理好雙重角色,而不會(huì)違背當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等的基本原則。
為何要賦予檢察機(jī)關(guān)原告地位?
檢察機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的訴訟能力和超脫地位,有更大的把握勝訴。
同公民和環(huán)保組織相比,檢察機(jī)關(guān)不僅擁有一支長(zhǎng)期從事司法工作的專業(yè)化隊(duì)伍,而且還享有調(diào)查取證的諸多職權(quán),能有力抗衡強(qiáng)勢(shì)的被告,取得勝訴。由于環(huán)境污染和破壞往往同相關(guān)環(huán)保機(jī)關(guān)的監(jiān)管缺位有關(guān),甚至還有地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義干擾,一些環(huán)保機(jī)關(guān)提起公益訴訟的動(dòng)力往往不足。相對(duì)而言,檢察機(jī)關(guān)具有超脫于地方政府的法律地位,較能超越地方保護(hù)主義的桎梏,獨(dú)立地從事環(huán)境民事公益訴訟活動(dòng)。
檢察機(jī)關(guān)具有權(quán)威的司法震懾力,能產(chǎn)生“外溢”的訴訟效果。
作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)不僅能在環(huán)境民事公益訴訟的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)環(huán)保部門瀆職、濫權(quán)等違法犯罪現(xiàn)象,通過(guò)發(fā)出檢察建議和啟動(dòng)刑事公訴程序,而敦促其依法履行環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管職責(zé),防止和減少其瀆職犯罪的發(fā)生,而且能通過(guò)提起環(huán)境民事公益訴訟,有力地震懾被告以及其他污染和破壞環(huán)境者,促使他們自覺(jué)履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。例如,2009年的重慶南川市檢察院訴雙贏集團(tuán)磷石膏廢渣場(chǎng)污染一案,不僅使作為被訴對(duì)象的雙贏集團(tuán)斥資1.2億修建了滲濾液收集處理系統(tǒng),完成了新渣場(chǎng)的建設(shè),還使中國(guó)民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)的重慶博賽礦業(yè)(集團(tuán))股份有限公司切實(shí)落實(shí)了環(huán)保措施。
檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境民事公益訴訟的原告符合世界通例。
從國(guó)外情況來(lái)看,英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)均有檢察機(jī)關(guān)代表公共利益提起民事公益訴訟的規(guī)定,尤其是美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》(1969年)和《清潔空氣法》(1970年)等法律還設(shè)有授權(quán)檢察官提起環(huán)境公民訴訟的條款。
我國(guó)曾經(jīng)有賦予檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟原告資格的成功歷史。
我國(guó)歷史上,建國(guó)初期的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》(1951年)和《人民檢察院組織法》(1954年)等立法均確立了檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益提起民事訴訟的制度,在保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益方面,發(fā)揮了積極的作用。
近年的實(shí)踐表明,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟取得了豐碩的戰(zhàn)果。
從我國(guó)2007年以來(lái)的司法實(shí)踐看,在全國(guó)各地的24件環(huán)境民事公益訴訟案例中,有14件為檢察機(jī)關(guān)作為原告,且均圓滿勝訴,有力地打擊了環(huán)境違法企業(yè),成功地維護(hù)了環(huán)境公益。
因此,在環(huán)境問(wèn)題日益危害廣大人民群眾健康以及國(guó)家強(qiáng)調(diào)以人為本和維護(hù)民生的當(dāng)下,恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán),授予其提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格,十分必要。尤其是當(dāng)公民、社會(huì)組織和環(huán)保機(jī)關(guān)由于各種原因而未能起訴時(shí),檢察機(jī)關(guān)更是成為了維護(hù)環(huán)境公益必不可少的原告。
□訴訟規(guī)則如何規(guī)定?
關(guān)于案件來(lái)源的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō),檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的案件來(lái)源主要有三種:一是公民、法人和其他組織的檢舉、揭發(fā)和控告;二是環(huán)保機(jī)關(guān)的通告;三是法院的建議或告知,即法院在辦理有關(guān)案件時(shí),發(fā)現(xiàn)有損害環(huán)境公益或有損害之虞情形的,可建議檢察機(jī)關(guān)提起或加入環(huán)境民事公益訴訟。
關(guān)于前置程序的問(wèn)題。作為法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)檢察建議、支持起訴、督促起訴、刑事附帶民事訴訟、直接起訴等多種方式參與環(huán)境公益的保護(hù),而直接起訴很多時(shí)候并非必要也非最佳選擇。因此,可酌情對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟設(shè)定一定的前置程序:向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保機(jī)關(guān)發(fā)出履行職責(zé)的檢察建議;對(duì)污染或破壞環(huán)境的自然人、法人或組織發(fā)出停止侵害、排除危害、恢復(fù)環(huán)境等檢察建議;督促有關(guān)環(huán)保機(jī)關(guān)起訴,等等。當(dāng)然,檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要的,也可參與或直接提起訴訟。
關(guān)于調(diào)查取證的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)對(duì)污染或破壞環(huán)境的環(huán)境致害者或有關(guān)公共機(jī)構(gòu)調(diào)查取證,如要求提供有關(guān)環(huán)境信息和文件等。例如,無(wú)錫市2008年在《關(guān)于在環(huán)境民事公益訴訟訴訟中具有環(huán)保行政職能的部門向檢察機(jī)關(guān)提供證據(jù)的意見(jiàn)》中規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)可向有關(guān)環(huán)保機(jī)關(guān)發(fā)出《協(xié)助提供證據(jù)材料通知書》,調(diào)取有關(guān)證據(jù)材料。不過(guò),必須注意的是,基于辯論原則,檢察機(jī)關(guān)調(diào)取的非官方證據(jù)材料必須經(jīng)過(guò)法庭審理和雙方質(zhì)證之后,才能作為法院裁判的依據(jù)。
關(guān)于舉證責(zé)任的問(wèn)題。為了解決環(huán)境受害者舉證能力不足和雙方當(dāng)事人實(shí)力不平衡的問(wèn)題,我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定,環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的追究實(shí)行舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。然而,舉證能力很強(qiáng)的檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟,仍應(yīng)實(shí)行傳統(tǒng)的“誰(shuí)主張,誰(shuí)舉證”原則,否則對(duì)于環(huán)境致害者而言顯失公平。再說(shuō),這樣做也有利于防止檢察機(jī)關(guān)濫用民事公訴權(quán)。
關(guān)于調(diào)解、撤訴、反訴、上訴和抗訴的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟可以靈活采用調(diào)解的方式結(jié)案。事實(shí)上,在近年檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的司法實(shí)踐中,為了防止被告上訴以致二審敗訴(以原告不適格為由),許多案件都通過(guò)簽訂調(diào)解協(xié)議而圓滿結(jié)案。對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟,由于檢察機(jī)關(guān)與案件并無(wú)直接的利害關(guān)聯(lián)性,因此被告無(wú)權(quán)對(duì)其提起反訴。當(dāng)然,為防止檢察機(jī)關(guān)濫用公訴權(quán)和有效保護(hù)環(huán)境公益,應(yīng)嚴(yán)格限制其撤訴。至于上訴和抗訴,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有同傳統(tǒng)民事訴訟程序一樣的權(quán)利。
其他相關(guān)問(wèn)題。由于檢察機(jī)關(guān)本身沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收入,其起訴也是為了維護(hù)環(huán)境公益,因此,其提起環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用應(yīng)由國(guó)庫(kù)承擔(dān),或?qū)iT成立的環(huán)境公益訴訟基金承擔(dān)。此外,因勝訴而獲得的生態(tài)補(bǔ)償金或環(huán)境損害賠償金,應(yīng)當(dāng)作為專門設(shè)立的環(huán)境公益基金的來(lái)源,用于恢復(fù)和治理環(huán)境。
□如何看待檢察機(jī)關(guān)的原告地位?
從理論上講,公民、環(huán)保組織、環(huán)保部門和檢察機(jī)關(guān)等主體均具有提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格,但我們應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā),以務(wù)實(shí)和發(fā)展的觀點(diǎn),理性看待和處理檢察機(jī)關(guān)的原告地位。
從當(dāng)前情況來(lái)看,我國(guó)公眾的公益意識(shí)十分淡薄,環(huán)保NGO的發(fā)展相當(dāng)滯后,維護(hù)公益的能力和水平亟待提高,加之勢(shì)力單薄,面對(duì)強(qiáng)大的企業(yè),公民和環(huán)保組織通常很難取得勝訴。此外,環(huán)保機(jī)關(guān)由于多種原因也缺乏提起環(huán)境民事公益訴訟的動(dòng)力。
因此,在環(huán)境公益訴訟發(fā)展的早期階段,由具有專業(yè)化訴訟能力和強(qiáng)大司法權(quán)威的檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的“急先鋒”,帶動(dòng)我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)從“政府推進(jìn)型”向“社會(huì)演進(jìn)型”的歷史性轉(zhuǎn)變,無(wú)疑是十分務(wù)實(shí)和明智的選擇。
當(dāng)然,我們也應(yīng)大力發(fā)展和培植社會(huì)和民間法治資源,增強(qiáng)公民和環(huán)保組織在環(huán)境法治中的能力和水平,最終促使其真正成為環(huán)境公益訴訟的“主力軍”。
正如臺(tái)灣柯澤東教授所言:“現(xiàn)代社會(huì),國(guó)民(包括社會(huì)團(tuán)體)……對(duì)環(huán)境保全之遵守及努力之意愿,可謂最普遍,最廣大之第一線”!那么,從遠(yuǎn)期來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)做的是,充分運(yùn)用檢察建議權(quán),積極督促環(huán)保機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)和敦促環(huán)境開發(fā)利用者遵守環(huán)境保護(hù)的法律義務(wù),加強(qiáng)對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的支持起訴和督促起訴,在其他有權(quán)主體沒(méi)有及時(shí)提起訴訟或存在確有必要的特殊情形時(shí),為維護(hù)環(huán)境公益,檢察機(jī)關(guān)方宜直接起訴,而不必爭(zhēng)當(dāng)原告。
換言之,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)作為環(huán)境民事公益訴訟初級(jí)階段的“急先鋒”和高級(jí)階段的“預(yù)備役”!
因此,關(guān)于民事公益訴訟,建議《民事訴訟法》規(guī)定:“對(duì)污染和破壞環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。其他主體在合理期限內(nèi)沒(méi)有起訴或者認(rèn)為確有必要的,檢察機(jī)關(guān)也可以直接提起訴訟。”
關(guān)于環(huán)境公益訴訟,建議《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定:“對(duì)污染和破壞環(huán)境等損害環(huán)境公共利益的行為,有直接環(huán)境利害關(guān)系的公民和有關(guān)環(huán)保行政機(jī)關(guān)、經(jīng)依法登記的社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出法律監(jiān)督檢察建議,可以支持、督促有關(guān)主體提起訴訟。其他主體在合理期限內(nèi)沒(méi)有起訴或者認(rèn)為確有必要的,檢察機(jī)關(guān)也可以直接提起訴訟。”
各方聲音
(二審稿)這樣規(guī)定,既可使公益訴訟在中國(guó)適度開展,有利于社會(huì)進(jìn)步,同時(shí)也能保障公益訴訟有序進(jìn)行。有的法律已規(guī)定了提出這類訴訟的機(jī)關(guān)。比如《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,由依本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)破壞海洋環(huán)境給國(guó)家造成重大損失的責(zé)任者提出損害賠償要求。
——全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李適時(shí)
在公益訴訟方面最值得探討就是誰(shuí)有權(quán)提起公益訴訟的問(wèn)題。目前已明確不是只有單一的主體,而是多元化的主體,但多元化的主體究竟包括哪些,值得進(jìn)一步研究。草案一審稿中“有關(guān)機(jī)關(guān)”的立法措辭比較含糊、指代不明,不利于確定訴訟主體。
——中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建