環(huán)境污染問(wèn)題仍然是中國(guó)邁向現(xiàn)代化最艱難的障礙之一，最高領(lǐng)導(dǎo)層其實(shí)早已經(jīng)看到了這種危機(jī)，并且希望在保持經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)對(duì)此有所遏制，情急之下往往還訴諸更嚴(yán)厲的管制和處罰。

但現(xiàn)實(shí)情況始終不容樂(lè)觀。

“長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境污染的情況一直都存在，不過(guò)以往主要集中出現(xiàn)在各種礦區(qū)或資源型城市，但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，污染的情況已經(jīng)呈現(xiàn)出遍地開(kāi)花的態(tài)勢(shì)?！敝铝τ诃h(huán)境保護(hù)的“公眾與環(huán)境研究中心”主任馬軍說(shuō)，“各種礦冶、化工、石化、電解、電池……制造和設(shè)施全國(guó)各地都在出現(xiàn)，必然造成污染可能性的急速增加?！?

西南政法大學(xué)副教授肖暉表示，政府在監(jiān)管上的缺失是釀成各種污染事件的重要原因，但絕不是唯一的原因，對(duì)監(jiān)管者如何進(jìn)行監(jiān)督已經(jīng)到了需要從制度層面反思的程度了。

事件成因繁亂復(fù)雜

“中國(guó)企業(yè)已經(jīng)到了最缺德的歷史時(shí)期！”湖南瀏陽(yáng)鎘污染、云南曲靖鉻渣污染……此起彼伏的環(huán)境污染事件令人觸目驚心，不少社會(huì)學(xué)者不斷發(fā)出如此悲呼。

“大量污染事件充分說(shuō)明各地的污染排放量非常大，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了當(dāng)?shù)丨h(huán)境的承受力，而且這樣的污染情況一直都在日積月累?！瘪R軍說(shuō)，“不能否認(rèn)這些年來(lái)政府在監(jiān)管方面也做了巨大努力，但是情況并沒(méi)有根本性的改變，往往在不經(jīng)意間事故就爆發(fā)了?！?

國(guó)內(nèi)多地發(fā)生重金屬污染事件，引發(fā)了新華社的公開(kāi)質(zhì)問(wèn)：幾次三番的事故，群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全屢屢受到嚴(yán)重威脅，為何始終換不來(lái)徹底的整治？

馬軍認(rèn)為，仍然把地方財(cái)政收益，把GDP的發(fā)展指標(biāo)放在環(huán)境保護(hù)之前，是各種環(huán)境污染事件屢禁不止的重要原因。目前中央政府與地方政府對(duì)于這些問(wèn)題的處理已經(jīng)出現(xiàn)了一些蹊蹺：中央層面不斷倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)，但對(duì)地方的政績(jī)考核仍然把經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)當(dāng)作硬指標(biāo)；由此帶來(lái)的后果是地方的企業(yè)和政府短期內(nèi)都不敢改變粗放式的發(fā)展模式。

環(huán)境污染對(duì)食品安全性的影響已經(jīng)不容忽視。2010年，一個(gè)國(guó)際環(huán)保組織發(fā)表了題為《“毒”隱于江：長(zhǎng)江魚(yú)體內(nèi)有毒有害物質(zhì)調(diào)查》的報(bào)告，表示在取自長(zhǎng)江上、中、下游不同城市的鯉魚(yú)和鲇魚(yú)體內(nèi)，均測(cè)出了被稱為“環(huán)境激素”的壬基酚和辛基酚，這兩種物質(zhì)可導(dǎo)致雌性性早熟等性發(fā)育和生殖系統(tǒng)問(wèn)題。另外，農(nóng)業(yè)部門近年的抽查和學(xué)者的研究也都表明，由于企業(yè)活動(dòng)帶來(lái)的含鎘污水被灌溉至稻田，目前中國(guó)約10%的稻米存在鎘超標(biāo)問(wèn)題。

“環(huán)境污染很可能給當(dāng)?shù)貛?lái)深遠(yuǎn)的影響，不僅僅是短期居民的生活用水，甚至將影響到當(dāng)?shù)爻霎a(chǎn)的各種產(chǎn)品銷售。”馬軍說(shuō)，“之前獲得的經(jīng)濟(jì)收益與后期治理成本往往是不相稱的，后者遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前者并且無(wú)法完全恢復(fù)原樣，也就是俗話常說(shuō)的得不償失?！?

他認(rèn)為，盡管環(huán)境污染涉及面廣、層次深，但是各種事件發(fā)生的原因卻是有規(guī)律可循，“除了違法企業(yè)的不自覺(jué)行為，更有政府執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致企業(yè)違法的成本很低，總是抱著僥幸心理追逐利潤(rùn)的情況一直無(wú)法杜絕”.

肖暉表示，中國(guó)各地頻頻發(fā)生大范圍環(huán)境污染事件，一方面說(shuō)明今天的信息比以往更加暢通，過(guò)去能夠刻意地成功隱瞞某些大事件，在今天已經(jīng)不具有這種隱瞞的條件了；另一方面說(shuō)明中國(guó)今天較之歷史上任何時(shí)期，都更加面對(duì)環(huán)境污染的威脅，這種威脅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間失衡所造成的，對(duì)于今天的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這是長(zhǎng)期性的，全地域性的。

另外，各地民眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)知識(shí)缺乏、觀念淡薄，不能對(duì)相關(guān)企業(yè)及政府部門進(jìn)行積極監(jiān)督也成為一個(gè)突出問(wèn)題。近年來(lái)，雖然在廈門、廣州和大連等一些地區(qū)出現(xiàn)了一些民眾自發(fā)參與環(huán)境維權(quán)行動(dòng)，并取得一定效果，但是總體上民眾的參與能力和熱情都還不夠，與政府、企業(yè)的溝通仍然不算理想。

馬軍說(shuō)：“目前社會(huì)各界欲對(duì)環(huán)境問(wèn)題提起訴訟非常困難，當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)和政府往往都會(huì)千方百計(jì)逃避和阻攔，環(huán)境問(wèn)題甚至已經(jīng)成為破壞中國(guó)國(guó)際形象的一大證物。”

2010年，在中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心積累的30起新案、20起舊案中，成功立案的只有個(gè)位數(shù)。其中湖南株洲6歲女孩兒劉冰潔因鎘中毒死亡一案，雖然艱難勝訴，但法院只判了6000多元的賠償。

自1970年開(kāi)始的“世界地球日”活動(dòng)，促進(jìn)了全球許多國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重視，也推動(dòng)了各國(guó)環(huán)境立法方面的步伐，其中也包括中國(guó)在內(nèi)。在1990年4月22日地球日20周年之際，時(shí)任中國(guó)總理李鵬發(fā)表了電視講話，支持地球日活動(dòng)，從此中國(guó)每年都進(jìn)行地球日的紀(jì)念宣傳活動(dòng)。

尤其在2005年前后，中國(guó)上下甚至還掀起了一場(chǎng)“環(huán)保風(fēng)暴”,除了整肅大批企業(yè)和官員，也大范圍啟發(fā)了民眾對(duì)于環(huán)保問(wèn)題的認(rèn)知。更重要的標(biāo)志是，中國(guó)政府在2008年將原來(lái)的“國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局”升格為“環(huán)境保護(hù)部”,力圖在政府管理方面獲得更好的效果。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副產(chǎn)品

有學(xué)者指出，事后的追懲自然重要，但是更關(guān)鍵還在于事前的預(yù)防準(zhǔn)備，即前期工作更重要。前期多投入，總是比后期出現(xiàn)更大的損失強(qiáng)，如果事前都把功課做足了，再出問(wèn)題一般都是意外了。

肖暉表示：“污染事件根本無(wú)法完全用經(jīng)濟(jì)成本來(lái)計(jì)算，其對(duì)于人的健康損害很難從經(jīng)濟(jì)成本的角度來(lái)衡量?！?

在各種環(huán)境污染事件中，是政府責(zé)任大，還是企業(yè)責(zé)任大，或者老百姓也有責(zé)任？馬軍認(rèn)為，首先是企業(yè)的責(zé)任，因?yàn)樗鼈兊男袨榻^大部分屬于明知故犯，目的就是為了降低企業(yè)成本，獲取更大利益。

“而地方政府為了獲取經(jīng)濟(jì)收益，往往故意縱容企業(yè)行為，具體表現(xiàn)為執(zhí)法不嚴(yán)，如果當(dāng)中再有腐敗行為存在，那么政府的監(jiān)管作用基本就失去了?！彼f(shuō)，“因此‘民眾受害了，媒體報(bào)道了，政府部門才出面’的情況越來(lái)越多。”

馬軍表示，按照國(guó)家法律規(guī)定，每個(gè)企業(yè)的設(shè)立和生產(chǎn)，都必須經(jīng)過(guò)環(huán)境評(píng)估，理論上法律條文雖有不足，但是基本風(fēng)險(xiǎn)都可以應(yīng)對(duì)了。相反的情況是，由于近年一些地方加大了對(duì)企業(yè)污染的打擊力度，卻往往造成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)蕭條，財(cái)政收入下降的尷尬局面。

“在各種污染事件中，細(xì)分政府的責(zé)任大，還是企業(yè)的責(zé)任大，或者老百姓是否也有責(zé)任是無(wú)意義的，因?yàn)樗麄兏髯载?zé)任的范圍并不一樣?！毙熣f(shuō)，“對(duì)于政府監(jiān)管責(zé)任而言，企業(yè)和老百姓都無(wú)權(quán)監(jiān)管，也就談不上責(zé)任；對(duì)于企業(yè)而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是否有社會(huì)責(zé)任感，這和政府和老百姓都無(wú)關(guān)系；對(duì)于老百姓而言，能否積極地拿起法律的武器，的確有關(guān)其責(zé)任問(wèn)題，但其拿起的法律的武器和公權(quán)機(jī)關(guān)拿起的法律武器以及企業(yè)拿起的法律武器是兩回事。

肖暉認(rèn)為，一個(gè)污染事件一定是三方面的合力所造成，制度能夠提供的只是應(yīng)當(dāng)如何更好地事前預(yù)防，事后救濟(jì)。譬如，對(duì)于老百性能夠積極地拿起法律的武器，就涉及中國(guó)公益訴訟不健全的問(wèn)題，這就需要從制度的層面來(lái)反思。

”冰凍三尺非一日之寒，現(xiàn)在的企業(yè)老板都不簡(jiǎn)單，大多數(shù)不是人大代表，就是政協(xié)委員，加大了各種工作的復(fù)雜性?！耙幻賳T透露，”在每次污染事件發(fā)生之后，實(shí)際上政府都會(huì)查處許多企業(yè)，但除了力度有限，還有信息不公開(kāi)的因素，因此社會(huì)公眾很少知情?！?

這名官員舉例，”紫金礦業(yè)“、”康菲公司“……在不少實(shí)際案例中，政府對(duì)企業(yè)的處罰往往低于損失本身，一是不能讓企業(yè)就此垮掉，二是一旦數(shù)額超過(guò)企業(yè)償還能力，政府就必須接手負(fù)責(zé)。

肖暉說(shuō)：”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副產(chǎn)品之一就是環(huán)境污染，客觀上很難避免。許多事例已經(jīng)證明，內(nèi)部監(jiān)督往往是無(wú)效的，效應(yīng)只會(huì)從外部產(chǎn)生?！?

肖暉表示，由于中國(guó)仍然習(xí)慣用行政的手段解決此類問(wèn)題，所以總是很難評(píng)估因此帶來(lái)的全部損失，但從中石油漏油事件賠償10億元等案例來(lái)看，即使采用非訴訟的手段來(lái)解決，各項(xiàng)損失仍然是極其嚴(yán)重的。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展欲望帶來(lái)的這些困惑，馬軍認(rèn)為民眾可以大力行使”消費(fèi)者權(quán)利“,即抵制、不購(gòu)買有污染背景企業(yè)的產(chǎn)品，由此影響企業(yè)的生存和發(fā)展，直至要求企業(yè)消除污染因素，要求政府嚴(yán)格執(zhí)法。

馬軍說(shuō)：”還有一個(gè)新情況應(yīng)該引起重視，近年來(lái)許多群體性事件都是由于環(huán)境污染引發(fā)的，一些最初的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題逐步演變成環(huán)境問(wèn)題，最后更變成了政治事件?！案鶕?jù)環(huán)保部的數(shù)據(jù)，2009年中國(guó)重金屬污染事件致使4035人血鉛超標(biāo)、182人鎘超標(biāo)，引發(fā)32起群體性事件。

環(huán)保急需強(qiáng)勢(shì)出手

現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境安全事故一旦發(fā)生，地方政府往往會(huì)有兩種態(tài)度：或者積極出面調(diào)查、查處，盡快解決問(wèn)題；或者會(huì)想辦法掩蓋，甚至不允許相關(guān)企業(yè)、人員自行發(fā)布消息。

”第一種情況顯然屬于事件影響不大，涉及人員身份也很普通，所以官員們可以積極行動(dòng)，信息披露也非常及時(shí)?！伴L(zhǎng)期涉及企業(yè)安全訴訟的重慶知名律師周立太表示，一旦環(huán)境安全事件被制度性安排制造出來(lái)，它自身的防御機(jī)制極其強(qiáng)大，即使有些企業(yè)想公開(kāi)問(wèn)題，也有其他權(quán)力阻止。

這樣的思路甚至還擴(kuò)展到了食品安全行動(dòng)中。比如在”三聚氰胺奶粉事件“中，根據(jù)質(zhì)檢總局2008年9月的檢測(cè)，共有22家嬰幼兒奶粉生產(chǎn)企業(yè)的69批次產(chǎn)品檢出了三聚氰胺，許多龍頭企業(yè)和知名品牌也牽涉其中，依法嚴(yán)懲可能使整個(gè)行業(yè)遭受重創(chuàng)，于是一些地方政府和監(jiān)管部門以”維穩(wěn)“的名義保護(hù)所謂”重點(diǎn)企業(yè)“,大事化小，小事化了。2010年金浩茶油致癌物質(zhì)超標(biāo)事件發(fā)生后，湖南省質(zhì)監(jiān)局表示，早在年初他們發(fā)現(xiàn)問(wèn)題產(chǎn)品之后，就已經(jīng)責(zé)令企業(yè)整改并召回相關(guān)產(chǎn)品，不過(guò)食品安全事關(guān)維穩(wěn)，所以沒(méi)有及時(shí)向公眾發(fā)布。

周立太認(rèn)為，之所以會(huì)出現(xiàn)后一種情況，自然是因?yàn)橛性S多既得利益者涉及其中，”一些人總是把自己的利益、前途看得比維護(hù)環(huán)境安全，保障民眾生命安全更重要“.在中國(guó)現(xiàn)有的法律中，政府的事故責(zé)任并不明確，雖然法律規(guī)定政府有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，但卻沒(méi)有因監(jiān)管不力造成損失而追究政府相關(guān)責(zé)任的處罰規(guī)定。

另外，目前政府內(nèi)部對(duì)于企業(yè)的監(jiān)管其實(shí)正處于一種”多頭進(jìn)行，效果不佳“的尷尬境地，各種情況包括環(huán)保、土地等多部門都可管理，職責(zé)并不明確，因此一些地區(qū)已經(jīng)在考慮成立綜合執(zhí)法部門解決這一困擾。

”政府部門查處不嚴(yán)、不到位的確是主觀原因，但是現(xiàn)在唯利是圖的商人、企業(yè)對(duì)環(huán)境破壞的方式越來(lái)越多，政府有關(guān)部門防不勝防，無(wú)法事無(wú)巨細(xì)地監(jiān)管也是客觀存在的情況?！皬V西一名基層環(huán)保官員透露，”理論上對(duì)企業(yè)的所有安全項(xiàng)目都應(yīng)該監(jiān)管，但是那樣的代價(jià)是費(fèi)用太高，而且對(duì)工程設(shè)備、技術(shù)人員的要求也非常高，許多地方政府無(wú)法承擔(dān)。“

”除了嚴(yán)格控制企業(yè)審批程序，企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)更應(yīng)該引起各地監(jiān)管部門的重視?！八f(shuō)，”由于企業(yè)生產(chǎn)基本是固定地點(diǎn)，因此只要當(dāng)?shù)卣块T責(zé)任心到位、執(zhí)法到位，不可能管不住。就目前的實(shí)際情況而言，監(jiān)控住了各種企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，也就管住了全國(guó)污染的八九成風(fēng)險(xiǎn)?！?

事實(shí)上，如果嚴(yán)格按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)評(píng)，許多污染是可以避免的。而且為什么事故發(fā)生后政府很少處理甚至保護(hù)老板，因?yàn)楣賳T們認(rèn)為保護(hù)了老板就保住了利益，所以經(jīng)常發(fā)生檢查企業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)的人員被領(lǐng)導(dǎo)大罵的情況，理由是影響投資環(huán)境。

周立太認(rèn)為，要讓企業(yè)家們真正對(duì)安全生產(chǎn)重視起來(lái)，必須在兩個(gè)方面入手，一是追究企業(yè)家的刑事責(zé)任，二是提高賠償金額。

”只有加大企業(yè)和企業(yè)家的違法成本，才能使‘生產(chǎn)安全’成為他們不敢輕易觸碰的‘高壓線".“他說(shuō)，”我一直認(rèn)為嚴(yán)判一名企業(yè)老板遠(yuǎn)遠(yuǎn)比撤掉一個(gè)孟學(xué)農(nóng)的效果要好。“

日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在上世紀(jì)70年代都曾發(fā)生過(guò)嚴(yán)重的鉻污染事件。有一部名為《永不妥協(xié)》的電影，就是改編自1993年發(fā)生在美國(guó)加州的鉻污染案，內(nèi)容講述了一名女律師偶然發(fā)現(xiàn)美國(guó)最大的水電煤氣公司非法排放含有六價(jià)鉻的有毒污水，最后憑借難以想象的意志力為當(dāng)?shù)鼗贾旅膊〉木用褛A得了3.33億美元巨額賠償。

”民眾的積極參與是非常重要的，專業(yè)知識(shí)方面則可以依靠各種環(huán)保組織來(lái)進(jìn)行，比如參加環(huán)境聽(tīng)證會(huì)后積極公開(kāi)各種信息，讓更多的人知道?！榜R軍說(shuō)，”政府應(yīng)該給民眾更多的支持，法律也應(yīng)該提供更多的空間給社會(huì)?！?

馬軍表示，建立相關(guān)企業(yè)污染信息的公布機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫，目前經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，該信息公開(kāi)的工作越不理想，因此無(wú)論政府還是企業(yè)的觀念轉(zhuǎn)變非常重要，”比如許多發(fā)達(dá)國(guó)家早已經(jīng)建立的《污染物排放轉(zhuǎn)移登記制度》就非常有效，企業(yè)必須定期向政府和社會(huì)報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)情況，遺憾的是目前中國(guó)還沒(méi)有這樣的制度，始終不能及時(shí)給外界提供一些關(guān)鍵的信息參考“.